阜陽慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
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固體廢物不僅具有跨部門、跨區(qū)域、跨介質(zhì)的綜合性特征，而且隨人均收入增加而增長，因此，固體廢物污染防治一方面需要科學(xué)規(guī)制和管理，另一方面，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全過程管理成為關(guān)鍵。新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新固廢法）充分按照中央全面依法治國委員會二次會議提出的加強立法統(tǒng)籌、立改廢釋并舉的要求，明確了固體廢物污染防治立法“三化”統(tǒng)籌原則，強化了政府統(tǒng)籌管理并進(jìn)一步明確了各部門職責(zé)，建立了區(qū)域統(tǒng)籌和聯(lián)防聯(lián)控機制，強化了企業(yè)和個人的法律責(zé)任，理順了固體廢物污染防治的科學(xué)邏輯、行為準(zhǔn)則和法律結(jié)構(gòu)。這對加快完善我國生態(tài)文明制度體系、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，推進(jìn)固體廢物管理領(lǐng)域的治理能力和治理體系現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實意義。
1 新固廢法對加強統(tǒng)籌管理、嚴(yán)格法律責(zé)任有哪些新的規(guī)定和進(jìn)展？
第一，明確固廢污染防治“三化”統(tǒng)籌原則，強化法律銜接。
新固廢法在總則中明確規(guī)定：“固體廢物污染防治堅持減量化、資源化和無害化的原則。任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)采取措施，減少固體廢物的產(chǎn)生量，促進(jìn)固體廢物的綜合利用，降低固體廢物的危害性”，并在后面各分章充實了相關(guān)內(nèi)容。
例如，在第二章新增規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)“采取有效措施減少固體廢物的產(chǎn)生量、促進(jìn)固體廢物的綜合利用、降低固體廢物的危害性，最大限度降低固體廢物填埋量”。
在第四章生活垃圾管理部分，增加對減少燃料廢渣、產(chǎn)品包裝廢物等生活垃圾產(chǎn)生量的源頭減量化規(guī)定。
在第五章新增第60、61、62條，要求建立建筑垃圾分類處理制度，推進(jìn)建筑垃圾源頭減量、資源化綜合利用和無害化處置等工作；第68條新增對包裝物的減量化、回收利用的規(guī)定，要求“電子商務(wù)、快遞、外賣等行業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用可重復(fù)使用、易回收利用的包裝物，優(yōu)化物品包裝，減少包裝物的使用，并積極回收利用包裝物”；同時，還完善了農(nóng)業(yè)固體廢物回收利用的相關(guān)規(guī)定。
這些修改既明確了“三化”統(tǒng)籌原則，又突出了固體廢物污染防治結(jié)合的基本思路，增強了固廢法與循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等法律的銜接。對實現(xiàn)我國固體廢物污染防治從“重末端”向全過程可持續(xù)管理轉(zhuǎn)變，具有重要的統(tǒng)領(lǐng)作用，為完善固廢治理體系奠定了基本制度框架。
第二，強化政府統(tǒng)籌管理，明確各職能部門職責(zé)。
當(dāng)前我國固體廢物管理體制涉及生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、住建、工信、商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安等10多個職能部門，且對于不同種類固體廢物、同種固廢的不同處理環(huán)節(jié)，其主管部門也有不同。這種“九龍治水”的管理模式，增加了固廢污染防治工作的復(fù)雜性和監(jiān)管難度。
為解決當(dāng)前固體廢物管理中統(tǒng)籌能力不足、部門間缺乏協(xié)調(diào)的問題，新固廢法總則第7條、第8條中明確規(guī)定，地方各級人民政府對本行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境防治負(fù)責(zé)，各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對固廢污染防治工作的領(lǐng)導(dǎo)，組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法履行固廢污染防治監(jiān)督管理職責(zé)。
在第四章第43條、第53條中增加規(guī)定，要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立生活垃圾分類工作協(xié)調(diào)機制，加強和統(tǒng)籌生活垃圾分類管理能力建設(shè)，統(tǒng)籌生活垃圾公共轉(zhuǎn)運、處理設(shè)施與前款規(guī)定的收集設(shè)施的有效銜接，并加強生活垃圾分類收運體系和再生資源回收體系在規(guī)劃、建設(shè)、運營等方面的融合。
同時，新固廢法還對各主管部門（如生態(tài)環(huán)境、工業(yè)和信息化、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等）在生活垃圾、工業(yè)固廢、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固廢、危險廢物等各類固體廢物管理中的相關(guān)職責(zé)進(jìn)一步予以明確。
這些規(guī)定強化了政府對固廢污染防治工作的統(tǒng)管職責(zé)，建立了以政府為主的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，由各級人民政府統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)固廢污染防治與資源化利用等工作，并明確了各分管部門的責(zé)任邊界。這有利于強化頂層設(shè)計，制定綜合、可操作、路線清晰的固體廢物綜合防治實施方案，有利于加強各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互配合，有助于提升各職能部門的工作效率。
第三，強化區(qū)域統(tǒng)籌，建立跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。
由于固廢管理需貫穿其從產(chǎn)生、收集、運輸、貯存到處理、綜合利用再到最終處置的全過程，往往跨越多個行政區(qū)域，涉及生產(chǎn)者、運輸者、處置者等多個主體，給管理帶來很大難度。
同時，當(dāng)前我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，固廢管理配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，不少省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的固廢產(chǎn)生種類、總量與其自身的資源化利用、無害化處理能力不相匹配，固廢完全限定在一定行政區(qū)內(nèi)消化既不科學(xué)也不成本有效。
為解決上述問題，新固廢法新增固廢污染防治跨區(qū)域統(tǒng)籌管理的規(guī)定。
在總則第8條中明確提出：“省、自治區(qū)、直轄市之間可以協(xié)商建立跨行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌規(guī)劃制定、設(shè)施建設(shè)、固體廢物轉(zhuǎn)移等工作。”
與此同時，第55條、第67條分別就生活垃圾、危險廢物處理設(shè)施建設(shè)做出規(guī)定，鼓勵相鄰地區(qū)統(tǒng)籌生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)生活垃圾處理設(shè)施跨行政區(qū)域共建共享；相鄰地區(qū)可開展區(qū)域合作，統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險廢物集中處置設(shè)施、場所。
此外，針對固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管，新固廢法強化移出地責(zé)任，要求轉(zhuǎn)移固體廢物跨行政區(qū)利用的，應(yīng)當(dāng)報固體廢物移出地生態(tài)環(huán)境主管部門備案，移出地生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)將備案信息通報接受地生態(tài)環(huán)境主管部門。同時，強化固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的信用管理，提出建立信用記錄制度等。
這些新的制度規(guī)定可有效化解當(dāng)前我國固體廢物處理配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、處理能力區(qū)域供需失衡和結(jié)構(gòu)性短板問題，并為加強固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移全過程監(jiān)管、增強工作效率提供了有力支撐。
第四，實施最嚴(yán)格法律責(zé)任，對違法行為嚴(yán)懲重罰。
新固廢法在法律責(zé)任專章，加大了對固廢管理不合規(guī)的處罰力度，增加了執(zhí)法措施，強化處罰到人，提高了企業(yè)和個人的違法成本。
一是大幅提高罰款金額。
例如，新固廢法第108條、第114~116條，分別對違反規(guī)定，擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥和處理后的污泥的，無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的，將境外的固體廢物輸入境內(nèi)的，以及經(jīng)中國過境轉(zhuǎn)移危險廢物的，處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。即最高可罰到五百萬元，這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中最高額度的處罰。
二是增加按日連續(xù)處罰規(guī)定。
新增第119條，規(guī)定“單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反本法規(guī)定排放固體廢物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實施該違法行為的，依照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰”。
三是增加行政拘留懲罰措施。
第120條規(guī)定，對擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物并造成嚴(yán)重后果的，在生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田集中區(qū)域和其他保護(hù)區(qū)內(nèi)，建設(shè)工業(yè)固廢、危廢集中貯存、利用、處置設(shè)施、場所和生活垃圾填埋場的，將危險廢物提供或者委托給無許可證的單位或者其他生產(chǎn)經(jīng)營者堆放、利用、處置的，無許可證或者未按照許可證規(guī)定從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險廢物的，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他嚴(yán)重后果的，對法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員給予行政拘留處罰。
四是增加查封扣押規(guī)定。
在第27條明確授權(quán)生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有固廢監(jiān)管職責(zé)的部門，對可能造成證據(jù)滅失、被隱匿或者非法轉(zhuǎn)移的，以及造成或者可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的，可以對違法收集、貯存、運輸、利用、處置的固體廢物及設(shè)施、設(shè)備、場所、工具、物品予以查封、扣押。
這些新的規(guī)定是我國依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的迫切需要，也表明了對固廢違法行為的高壓監(jiān)管態(tài)勢。企業(yè)應(yīng)按照新規(guī)及時完善內(nèi)部相關(guān)管理制度，做好固廢污染防治合規(guī)管理，以防范愈加嚴(yán)格的環(huán)境法律責(zé)任風(fēng)險。
2 如何推動固廢法新規(guī)科學(xué)有效落實？
第一，夯實各方責(zé)任，完善各項制度的配套政策措施。
如前所述，新固廢法在明確無害化的前提下，強化了固體廢物減量化、資源化的要求。除了規(guī)定各級人民政府的責(zé)任，也進(jìn)一步強化了單位和個人的責(zé)任，主要通過綜合運用經(jīng)濟(jì)、行政、信息等手段，新增或完善生活垃圾處理收費制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、信用機制、公眾參與等相關(guān)制度規(guī)定，以促進(jìn)形成政府—企業(yè)—公眾齊抓共治的固廢污染防治體系。要科學(xué)合理地落實這些制度，一方面要因地制宜，另一方面，亟待完善相關(guān)配套政策措施。
以垃圾分類為例，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地實際，特別是固廢資源化利用、無害化處置及管理能力，科學(xué)制定分類標(biāo)準(zhǔn)和實施措施，并適時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。
再以強化公民責(zé)任、建立生活垃圾處理收費制度為例，為確保該項制度的落實，首先需要科學(xué)制定差別化、動態(tài)化的收費標(biāo)準(zhǔn)，各地應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、可接受范圍等因素，既不給公眾（特別是低收入者）造成過重負(fù)擔(dān)，又能起到有效激勵作用。
其次，還要有與之配套的便利的分類、計量回收設(shè)施和模式，涉及分類方法、收費方式設(shè)計等諸多問題。同時，按照國際經(jīng)驗，實施生活垃圾計量收費制度后，可能引起偷倒垃圾行為的發(fā)生，采取哪些措施來防范和有效監(jiān)管偷倒、亂倒垃圾行為。這些具體問題需要各地因地制宜，積極探索創(chuàng)新。
對于強化固體廢物污染防治區(qū)域統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控機制的落實，也需要探索配套制度和政策措施。為保障公平和合作共贏，各地可考慮綜合運用財政、經(jīng)濟(jì)激勵措施等，比如，通過建立合理的固體廢物處理定價機制，或運用財政補貼、生態(tài)補償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段，探索固體廢物跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移處理的配套制度措施，促進(jìn)跨區(qū)域固體廢物處理處置設(shè)施的共建共享。
第二，處理好改革的循序漸進(jìn)問題。
新固廢法將于2020年9月1日起施行，對于一些新規(guī)定的實施，前期應(yīng)避免過快和“一刀切”，堅持邊推進(jìn)邊調(diào)整、循序漸進(jìn)。后續(xù)配套政策制定應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，既兼顧固體廢物污染防治目標(biāo)，又不給公眾生活、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來過大負(fù)擔(dān)，在壓實相關(guān)主體法律責(zé)任的同時，著力提高其守法能力和效力。
特別是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后的地區(qū)和農(nóng)村，要充分利用好地方立法、行政、協(xié)商等治理工具，兼顧污染防治與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，謹(jǐn)防搞成“政治運動”，既勞民傷財，又不可持續(xù)。
第三，注重相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接。
固體廢物的環(huán)境管理涉及資源再生、循環(huán)利用和最終處置等全過程，因此，在修改循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等法律，制定危險化學(xué)品安全、資源綜合利用等相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)充分尊重新固廢法確立的固體廢物污染防治的法制框架，運用好新固廢法提供的立法空間和制度接口，著力提升法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的整體效能，形成合力，不斷促進(jìn)我國固體廢物環(huán)境管理領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
作者王毅系中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長、研究員；孟小燕系中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院助理研究員
