近日,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)行政規(guī)范性文件《自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負責(zé)人就《暫行辦法》起草的背景目的、起草過程和原則、主要思路、具體制度和實施等問題進行了解讀。
有效落實黨和國家關(guān)于自然保護地事業(yè)改革的各項重大部署
經(jīng)過60多年的發(fā)展,全國各級各類自然保護地數(shù)量達到1.18萬個,約占我國陸域國土面積的18%,在維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。
習(xí)近平總書記高度重視自然保護地事業(yè)健康發(fā)展,黨的十八大以來,多次就自然保護地生態(tài)環(huán)境保護工作做出重要指示和批示,要求下大氣力抓破壞生態(tài)環(huán)境的典型問題,扭住不放,不徹底解決絕不松手,確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善,確保綠水青山常在,各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定。
黨中央、國務(wù)院高度重視自然保護地生態(tài)環(huán)境保護工作,先后印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》等文件,要求實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度,強化自然保護地監(jiān)測、評估、考核、執(zhí)法、監(jiān)督等,形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。
機構(gòu)改革后,《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》規(guī)定生態(tài)環(huán)境部負責(zé)“組織制定各類自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法”,承擔自然保護地相關(guān)監(jiān)管工作。《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》要求生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負責(zé)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作。
近年來,自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作不斷加強,取得顯著成效。通過中央生態(tài)環(huán)境保護督察、“綠盾”自然保護地強化監(jiān)督、長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動等工作,嚴肅查處各類違法違規(guī)行為,推動問題整改和生態(tài)修復(fù),侵占和破壞自然保護地生態(tài)環(huán)境的趨勢得到有效遏制。
在這樣的背景下,生態(tài)環(huán)境部組織編制了《暫行辦法》,是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,有效落實黨中央國務(wù)院關(guān)于自然保護地事業(yè)改革各項重大部署,切實履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的重要舉措。其主要目的,一是明確監(jiān)管依據(jù) ,《暫行辦法》是指導(dǎo)各級生態(tài)環(huán)境部門履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政規(guī)范性文件;二是明確監(jiān)管制度,《暫行辦法》初步構(gòu)建了自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系;三是明確監(jiān)管要求, 《暫行辦法》明確了自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的責(zé)任分工、具體內(nèi)容,規(guī)范工作流程和程序,注重結(jié)果的應(yīng)用。
《暫行辦法》適用于各級各類自然保護地
生態(tài)環(huán)境部門高度重視自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度建設(shè)。原國家環(huán)境保護總局于2006年制定出臺了部門規(guī)章《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》,根據(jù)自然保護區(qū)工作新形勢新要求,起草了多個加強自然保護區(qū)監(jiān)管的政策性文件,聯(lián)合有關(guān)部門或者提請國務(wù)院印發(fā)實施。2017年底,隨著自然保護地監(jiān)管工作持續(xù)強化,國家公園體制改革深入開展,國家機構(gòu)改革啟動,原環(huán)境保護部為更好履行監(jiān)管職責(zé),決定組織起草《暫行辦法》。
在起草過程中,多次召開專家咨詢會、座談會,來自全國人大環(huán)資委、國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國科學(xué)院、中國政法大學(xué)、世界自然保護聯(lián)盟中國代表處等單位的相關(guān)專家參加。先后征求中央有關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門和地方意見,并在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站向社會公開征求意見。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上,生態(tài)環(huán)境部認真研究采納各方意見,不斷修改完善《暫行辦法》,進行合法性審查,先后提請部長專題會、部常務(wù)會審議并獲得通過。
從監(jiān)管主體上講,《暫行辦法》適用于各級生態(tài)環(huán)境部門,是規(guī)范生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工作人員組織開展自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的行政規(guī)范性文件。
從空間范圍上講,《暫行辦法》適用于各級各類自然保護地。類型上,我國正在建立以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng),涵蓋了現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園等。級別上,適用于國家級自然保護地和地方級自然保護地,其中生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管重點是國家級自然保護地,地方生態(tài)環(huán)境部門要對本行政區(qū)域范圍內(nèi)各級各類自然保護地生態(tài)環(huán)境實施監(jiān)管。
《暫行辦法》全面貫徹落實生態(tài)文明體制改革的各項要求
生態(tài)環(huán)境部門在開展自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作方面的主要思路:一是獨立監(jiān)管,加強合作。負責(zé)制定自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督實施,是黨中央、國務(wù)院賦予生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)。獨立實施監(jiān)督,是有效履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的重要保證。同時,各級生態(tài)環(huán)境部門將加強與相關(guān)部門的協(xié)作,充分發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用,共同做好自然保護地生態(tài)環(huán)境保護工作。
二是全面監(jiān)管,突出重點。生態(tài)環(huán)境部門通過監(jiān)測、評估、強化監(jiān)督、綜合執(zhí)法等制度,將對自然保護地生態(tài)環(huán)境存在影響的行為全面納入監(jiān)督范圍,重點加強對各類涉及自然保護地自然資源開發(fā)、生態(tài)保護修復(fù)的監(jiān)管。
三是屬地監(jiān)管,加強聯(lián)動。省級及省級以下生態(tài)環(huán)境部門對本行政區(qū)域內(nèi)的各級各類自然保護地實施監(jiān)管,落實地方政府對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的主體責(zé)任;跨行政區(qū)域的自然保護地,相關(guān)地方生態(tài)環(huán)境部門建立協(xié)同監(jiān)管機制;生態(tài)環(huán)境部加強對全國自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)。
《暫行辦法》的起草主要遵循了以下原則:一是改革的原則。全面貫徹落實生態(tài)文明體制改革的各項要求。我們?nèi)媸崂砗皖I(lǐng)會中央生態(tài)文明體制改革系列文件,力爭將國家公園體制試點、自然保護地體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革等領(lǐng)域的新要求在《暫行辦法》得到充分全面的體現(xiàn)。
二是繼承性原則。充分吸收自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作實踐經(jīng)驗。原國家環(huán)境保護總局和原環(huán)境保護部在自然保護地監(jiān)管制度建設(shè)方面積累了豐富實踐經(jīng)驗和有效做法,如管理評估、綠盾專項行動、人類活動遙感監(jiān)測、監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)等,都充分吸收到《暫行辦法》中。
三是過渡性原則?;谧匀槐Wo地體系改革尚未完成的現(xiàn)實情況,《暫行辦法》內(nèi)容兼具原則性和操作性,相關(guān)監(jiān)管制度的具體做法將在實踐中進行探索,待自然保護地相關(guān)法律法規(guī)出臺或修訂后,適時進行修改完善,將《暫行辦法》上升為效力更高的部門規(guī)章。
全面構(gòu)建自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各項基本制度
據(jù)了解, 《暫行辦法》的制定堅持了生態(tài)環(huán)境部門“統(tǒng)一政策規(guī)劃標準制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督察問責(zé)”的“四個統(tǒng)一”的思想,全面構(gòu)建自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各項基本制度。主要包括以下方面:
一是規(guī)劃監(jiān)督。自然保護地發(fā)展規(guī)劃和總體規(guī)劃中包括自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容,通過規(guī)劃環(huán)評制度落實生態(tài)環(huán)境保護要求,對實施情況進行監(jiān)督。
二是設(shè)立和調(diào)整監(jiān)督。自然保護地的設(shè)立以及范圍功能分區(qū)調(diào)整,關(guān)系到自然保護地生態(tài)環(huán)境和保護對象受保護的范圍、模式和程度,對此類行為應(yīng)重點監(jiān)管,防止違法違規(guī)和不科學(xué)不合理的調(diào)整損害自然保護地生態(tài)環(huán)境。
三是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。組織建立自然保護地“天空地一體化”生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),定期開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測并公布自然保護地生態(tài)環(huán)境狀況。
四是人類活動遙感監(jiān)測。定期開展自然保護地人類活動遙感監(jiān)測,建立自然保護地人類活動遙感監(jiān)測問題線索、實地核實和處理整改臺賬系統(tǒng)。
五是生態(tài)環(huán)境保護成效評估。定期開展自然保護地生態(tài)環(huán)境保護成效評估,反饋給自然保護地管理機構(gòu),抄送自然保護地主管部門及地方人民政府,適時發(fā)布評估結(jié)果。原則上國家級自然保護地每五年開展一次。
六是強化監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境部對國家級自然保護地生態(tài)環(huán)境開展強化監(jiān)督,向地方推送重點問題線索并抄送國務(wù)院自然保護地行政主管部門,建立重點問題臺賬,并對問題的處理整改和生態(tài)修復(fù)等工作情況進行監(jiān)督。
七是督辦制度。對于存在突出生態(tài)環(huán)境問題的自然保護地,生態(tài)環(huán)境部門采取函告、通報、約談等方式,督促問題整改。
八是綜合行政執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境部門依照相關(guān)法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法相關(guān)規(guī)定,對自然保護地內(nèi)非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)等造成生態(tài)破壞和違法排放污染物等行為進行執(zhí)法。
此外,自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管還涉及中央生態(tài)環(huán)境保護督察、有關(guān)公職人員涉嫌違紀違法犯罪責(zé)任追究和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)裙ぷ?,要進行有效銜接,建立工作機制和移送機制,在具體工作中實施好,發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)。
為保障實施效果,《暫行辦法》提出, 一是加強科技支撐。充分依靠科技力量將自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作規(guī)范化、精細化、動態(tài)化。生態(tài)環(huán)境部已建立自然保護地人類活動監(jiān)管系統(tǒng),后續(xù)將繼續(xù)升級為全面的自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺,加強監(jiān)測評估科學(xué)研究,制定完善相關(guān)標準和技術(shù)規(guī)范。
二是強化結(jié)果運用。保護成效評估、強化監(jiān)督、日常監(jiān)督和綜合行政執(zhí)法的結(jié)果,將作為干部綜合評價、責(zé)任追究、離任審計和對有關(guān)地區(qū)開展生態(tài)補償?shù)膮⒖?,各項制度和機制聯(lián)動,有利于充分發(fā)揮監(jiān)管工作的警示震懾效用。
三是培養(yǎng)人才隊伍。在實踐中努力打造一支作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通的自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人才隊伍。建立自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)咨詢專家?guī)?,廣納賢才,為監(jiān)管工作提供全面、高水平的專業(yè)指導(dǎo)、科學(xué)咨詢和技術(shù)支撐。
四是廣泛加強合作。生態(tài)環(huán)境部將切實加強與自然資源、林草、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的協(xié)作,積極與媒體、社會團體和非政府組織開展合作,做好信息共享和公開,形成合力,共同把自然保護地這一最珍貴的自然遺產(chǎn)守衛(wèi)好,切實維護生態(tài)安全,推動美麗中國建設(shè)。