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Fuyang Hui Ju environmental protection science and Technology Co.Ltd

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這項研究是由來自美國麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國海軍研究實驗室
筑牢生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)基礎(chǔ)
來源:中國環(huán)境報 | 作者:於方 馬國霞 | 發(fā)布時間: 2021-03-01 | 354 次瀏覽 | 分享到:
　　中央全面深化改革委員會第十八次會議近日通過了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，首次將“生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化”以文件形式進行了制度化表述。此前，黨的十九屆五中全會也再次強調(diào)堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，提出深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要求建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善資源價格形成機制，全面提高資源利用效率。

　　如何理解生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制對于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深遠意義，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制方面面臨哪些問題，如何構(gòu)建有利于資源利用效率提升與環(huán)境質(zhì)量改善的生態(tài)環(huán)境與自然資源的價格形成機制？回答好這些問題，事關(guān)如何實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標。

　　生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)對于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深遠意義

　　可持續(xù)發(fā)展的概念，最早可以追溯到1980年由世界自然保護聯(lián)盟、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等機構(gòu)共同發(fā)表的《世界自然保護大綱》，在1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》報告中正式使用。1997年，黨的十五大把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國“現(xiàn)代化建設(shè)中必須實施”的戰(zhàn)略。2002年，黨的十六大把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強”作為全面建設(shè)小康社會的目標之一。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強調(diào)要毫不動搖堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

　　自然資源的永續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以保護自然環(huán)境為基礎(chǔ)，以激勵經(jīng)濟發(fā)展為條件，以改善和提高人類生活質(zhì)量為目標，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)環(huán)境保護3個方面。其內(nèi)涵主要強調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性，發(fā)展不能超越自然資源和環(huán)境的承載能力。隨著我國發(fā)展速度的加快和發(fā)展體量的增大，發(fā)展與環(huán)境資源之間的矛盾日益突出，自然資源約束趨緊已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重大瓶頸制約。自然資源的可持續(xù)利用要求合理配置有限資源，用更多的可再生資源替代可耗竭資源。自然資源的合理配置和可持續(xù)利用已經(jīng)成為我國實施可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

　　環(huán)境資源的有償使用是可持續(xù)發(fā)展的根本保障。自然資源有限，生態(tài)環(huán)境有價，國內(nèi)外實踐證明，環(huán)境資源必須有償使用才能維持在可持續(xù)水平。全面提高資源利用效率，完善資源價格形成機制，形成環(huán)境資源有償使用的觀念、市場和制度保障，對提高資源配置效率、改善環(huán)境質(zhì)量、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式發(fā)揮著重要作用。如果不能有效解決環(huán)境資源有償使用的方式方法，保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境則無法獲得合理回報，破壞生態(tài)環(huán)境也無法付出相應(yīng)代價，必將影響可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施。

　　生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力?！皟缮健崩砟钍橇?xí)近平生態(tài)文明思想的核心理論基石，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是“兩山”理念的實踐抓手和物質(zhì)載體。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)不僅能體現(xiàn)環(huán)境資源的有償使用，解決環(huán)境損害賠償和喪失發(fā)展機會的補償，還能使生態(tài)產(chǎn)品作為滿足人類美好需要的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，通過經(jīng)濟手段解決環(huán)境外部不經(jīng)濟性，通過金融手段實現(xiàn)價值溢出，創(chuàng)造更多經(jīng)濟價值。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)通過把生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為可消費的生態(tài)產(chǎn)品，使生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力要素融入市場經(jīng)濟體系，從理論到實踐解決了環(huán)境資源有償使用的難題，是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的內(nèi)在動力。

　　建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制存在的問題和挑戰(zhàn)

　　當前，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，存在四方面問題和挑戰(zhàn)。

　　一是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)存在法律真空。自然資源根據(jù)其生態(tài)稟賦的不同，具有單一經(jīng)濟價值、單一生態(tài)價值，或兼具經(jīng)濟和生態(tài)價值的雙重屬性。目前，自然資源所有權(quán)制度側(cè)重保護其經(jīng)濟價值而忽視生態(tài)價值。環(huán)境權(quán)理論是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的理論基礎(chǔ)，民法典雖然明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，但其本質(zhì)是將環(huán)境權(quán)作為私權(quán)利加以保護。而環(huán)境權(quán)是由公權(quán)與私權(quán)構(gòu)成的復(fù)合權(quán)利體系，僅有私法化的路徑，不利于對權(quán)利的全面保護，不利于經(jīng)濟價值與生態(tài)價值的統(tǒng)一。除基礎(chǔ)理論的空缺之外，目前在立法和司法實踐中，生態(tài)環(huán)境、自然資源等術(shù)語使用不夠規(guī)范，生態(tài)產(chǎn)品及價值的內(nèi)涵和外延存在分歧，法律概念不夠明晰，影響了生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)。

　　二是生態(tài)產(chǎn)品的管理機制缺乏統(tǒng)籌。生態(tài)產(chǎn)品具有公共性、附屬性、非完全競爭性。從管理機制看，生態(tài)產(chǎn)品的監(jiān)管和開發(fā)利用分屬自然資源、林草、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改委等部門，需要進一步統(tǒng)籌。我國生態(tài)資源在空間分布上呈現(xiàn)明顯的集聚性和不均衡性，很多生態(tài)資源豐富的地區(qū)也是生態(tài)敏感脆弱區(qū)。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)應(yīng)在生態(tài)資源存量不減少、生態(tài)效益不降低的情況下開展，否則就會出現(xiàn)少部分人獲利、多數(shù)人受損，當代人獲利、后代人受損的局面。同時，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是系統(tǒng)工程，取決于生態(tài)資源的豐富度，也取決于區(qū)域的人力資源、經(jīng)濟發(fā)展水平和市場需求，需要從管理機制上進行頂層設(shè)計，建立長效管理機制。

　　三是關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品的評估方法與價值體系沒有形成共識。生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)具有自然再生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)的雙重屬性，價值具有市場交易和協(xié)商定價雙重屬性，產(chǎn)品具有非完全競爭和公共物品屬性，消費具有較高的消費機會成本和復(fù)雜消費意愿等特征，對“生態(tài)產(chǎn)品價值多少、如何體現(xiàn)”、“生態(tài)產(chǎn)品能否交易以及如何交易”等問題，沒有明晰的答案。目前，已經(jīng)市場化的物質(zhì)供給、文化旅游等生態(tài)產(chǎn)品的價格，由于非完全競爭，無法完全反映其真實價值。沒有完全市場化的生態(tài)產(chǎn)品主要通過逆向的恢復(fù)替代成本或正向的生態(tài)服務(wù)價值進行評估。這兩種方法均面臨指標和方法不統(tǒng)一、參數(shù)缺失的問題?；A(chǔ)理論研究和實踐積累的相對滯后，影響了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的建立。

　　四是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的保障機制尚未建立。我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)主要以政府主導(dǎo)，市場參與較少，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的活力不夠。在政府的保障機制方面，生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)不明晰，統(tǒng)一權(quán)威的調(diào)查監(jiān)測評價信息發(fā)布和共享機制亟待建立，監(jiān)管制度尚不健全，生態(tài)產(chǎn)品的家底不清。關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品的定價機制，誰擁有定價權(quán)，采用怎樣的定價程序、監(jiān)督機制等問題均不明確。在市場的保障機制方面，市場設(shè)置、經(jīng)營權(quán)許可、市場準入退出機制和分配方式等市場建設(shè)的保障機制沒有完全建立，生態(tài)產(chǎn)品市場交易管理辦法、交易總量設(shè)定、流轉(zhuǎn)規(guī)則和配額分配方案等具體措施亟待填補空白。

　　推動建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的建議

　　如何推動建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制？筆者提出以下建議。

　　首先，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的法律制度體系。在法律層面確立生態(tài)環(huán)境權(quán)，將生態(tài)環(huán)境權(quán)作為一項基本權(quán)利入法，為生態(tài)產(chǎn)品保護和定價提供理論基礎(chǔ)。嚴格界定自然資源、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)資本等術(shù)語的法律概念，明確生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵和外延。構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確的生態(tài)產(chǎn)品監(jiān)管體系，明確自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門的監(jiān)管邊界。針對完全市場化、部分市場化、非市場化競爭等不同類型的生態(tài)產(chǎn)品，建立市場定價、交易定價、協(xié)商定價機制，并通過第三方評估與公眾參與制度，確保定價過程公開透明。

　　其次，完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的工作監(jiān)管機制。逐步理順相關(guān)部門在生態(tài)產(chǎn)品保護、開發(fā)與修復(fù)責(zé)任中的工作監(jiān)管職責(zé)。充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在生態(tài)資產(chǎn)配置中的關(guān)鍵作用，統(tǒng)籌規(guī)范區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化布局，建立實施科學(xué)的生態(tài)空間分類分區(qū)管控機制與措施，提升各級政府通過生態(tài)補償、生態(tài)區(qū)位贖買、生態(tài)資產(chǎn)改造提升等方式增強生態(tài)資產(chǎn)的供給能力。建立健全生態(tài)資產(chǎn)保護規(guī)劃、績效考核和責(zé)任追究制度，把生態(tài)資產(chǎn)供給能力提升全面納入各類規(guī)劃實施目標，針對不同自然本底和經(jīng)濟社會發(fā)展水平地區(qū)實施差異化考核，加強生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究與賠償制度銜接，確保生態(tài)資產(chǎn)存量不減。充分發(fā)揮市場的決定作用，建立和規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品評估與交易規(guī)則和程序，探索開展水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、生態(tài)環(huán)境權(quán)交易試點，挖掘生態(tài)產(chǎn)品市場價值，推動生態(tài)資本金融產(chǎn)品的開發(fā)培育，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的保值增值。

　　第三，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品的評估方法與價值體系。根據(jù)不同制度和政策應(yīng)用領(lǐng)域需求，以及不同類型生態(tài)產(chǎn)品特點，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品基準價值評估方法體系。針對生態(tài)補償、生態(tài)產(chǎn)品交易、國土空間規(guī)劃等宏觀制度政策需要，基于弱可持續(xù)發(fā)展理論，形成規(guī)范統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品核算技術(shù)指南，為跨區(qū)域交易提供技術(shù)依據(jù)。針對生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎形⒂^項目決策，基于強可持續(xù)發(fā)展理論，以恢復(fù)費用作為生態(tài)產(chǎn)品的價值基準，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值核定體系?；谏鷳B(tài)資產(chǎn)—生態(tài)產(chǎn)品—生態(tài)資本價值理論，建立生態(tài)產(chǎn)品全生命周期動態(tài)監(jiān)測與價值評估機制。

　　第四，形成促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的投融資政策體系。強化制度設(shè)計，明確生態(tài)投融資機制中相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)以及生態(tài)產(chǎn)品交易、補償和投資等具體內(nèi)容，促進生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場與傳統(tǒng)金融市場的互聯(lián)互通，形成收益和風(fēng)險共擔(dān)的生態(tài)投融資市場運行機制。加強生態(tài)環(huán)保專項轉(zhuǎn)移支付向生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集貧困地區(qū)傾斜，建立根據(jù)生態(tài)資產(chǎn)質(zhì)量、價值和保護成效確定轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償額度的工作機制。制定相關(guān)政策，鼓勵和吸引社會資本參與生態(tài)保護與恢復(fù)項目，金融機構(gòu)和企業(yè)發(fā)行綠色債券和開展綠色信貸。開展生態(tài)銀行、生態(tài)資本信托、生態(tài)產(chǎn)品交易、第三方支付綜合試點，探索建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償基金。把與生態(tài)資產(chǎn)相關(guān)的潛在成本、收益、風(fēng)險、回報納入投融資決策中，通過對金融資本的引導(dǎo)，促進經(jīng)濟、生態(tài)、社會可持續(xù)發(fā)展。