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這項研究是由來自美國麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國海軍研究實驗室
以系統(tǒng)觀念謀劃山水林田湖草沙治理工程
來源:中國環(huán)境報 | 作者:王波 | 發(fā)布時間: 2021-03-12 | 364 次瀏覽 | 分享到:
　　3月5日下午，習(xí)近平總書記來到他所在的內(nèi)蒙古代表團參加審議，再次強調(diào)，要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。自2013年首次提出“山水林田湖是一個生命共同體”理念以來，通過“三北”防護林、天然林保護、退耕還林還草等重點工程，尤其是山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程的試點實踐和理論升華，推動這一理念內(nèi)涵得到豐富和拓展。

　　近日，財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部啟動了2021年度山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)工程（以下簡稱山水工程）申報工作，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也正在積極謀劃山水工程申報實施方案。筆者基于公共治理理論視角，梳理了“山水林田湖是一個生命共同體”理念的發(fā)展歷程和最新動態(tài)，并結(jié)合多個國家山水工程試點實施的體會，嘗試解讀了這一理念的新內(nèi)涵，提出了山水工程實施方案編制的4個“研究鏈條”，以期為正在組織申報山水工程的地區(qū)提供參考。

　　“山水林田湖是一個生命共同體”理念內(nèi)涵不斷得到豐富和拓展

　　在治理理念上，強調(diào)整體系統(tǒng)觀，堅持人與自然和諧共生，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針；人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。習(xí)近平總書記多次在重要會議上闡述“山水林田湖草是生命共同體”理念。比如，2013年，在黨的十八屆三中全會上，首次提出山水林田湖是一個生命共同體。2018年，在長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出，治好“長江病”，要科學(xué)運用中醫(yī)整體觀，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性出發(fā)，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素。這些重要講話，全面體現(xiàn)了“山水林田湖草是生命共同體”的治理理念，為新發(fā)展階段加快推進生態(tài)保護與修復(fù)工作提供了理論指導(dǎo)。

　　在治理內(nèi)容上，隨著實踐和理論的升華，自然生態(tài)要素增加了“草”和“沙”；流域從“三水統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔逅y(tǒng)籌”，同時增加了“江河湖庫”的協(xié)同治理。習(xí)近平總書記的系列重要講話，不斷豐富和拓展了“山水林田湖草是生命共同體”理念的治理內(nèi)容。比如，2017年，在中央深改組會議上，首次提出堅持山水林田湖草是一個生命共同體。2020年8月，在中央政治局會議上，提出統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。2020年，在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，提出“統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理”。這些重要講話，再次詮釋了生態(tài)系統(tǒng)是個有機整體，生態(tài)保護和污染防治密不可分、相互作用，進一步拓展了新發(fā)展階段生態(tài)治理的范疇和領(lǐng)域。

　　在治理方式上，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，強調(diào)整體性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、耦合性和科學(xué)性；堅持整體推進和重點突破有機結(jié)合，實現(xiàn)生態(tài)一體化保護與修復(fù)。習(xí)近平總書記參加有關(guān)重要會議和到各地考察時，多次強調(diào)要牢固樹立生命共同體的系統(tǒng)思維。比如，2017年，在黨的十九大上，提出統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。2019年，在黃河流域座談會上，提出要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。去年以來，在山西、陜西、安徽、貴州等省份考察時，也提出了“統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理”或“堅持山水林田湖草一體化保護和修復(fù)”的要求。這些重要講話，是新時代堅持系統(tǒng)觀念在生態(tài)治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，為一體化推進保護修復(fù)提供了價值觀和方法論。

　　在治理機制上，強調(diào)協(xié)調(diào)聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力；落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實施國土空間用途管控，嚴守生態(tài)紅線；加強全過程自然生態(tài)監(jiān)管，開展成效監(jiān)測評估，應(yīng)對全球氣候變化。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要健全自然資源資產(chǎn)管理體制，完善自然資源監(jiān)管體制機制。比如，2013年，在黨的十八屆三中全會上，指出由一個部門負責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。2020年，在長江經(jīng)濟帶座談會上，指出要加強協(xié)同聯(lián)動，強化各種生態(tài)要素的協(xié)同治理。這些重要講話，破解了自然資源資產(chǎn)管理體制改革難題，健全了生態(tài)保護監(jiān)管機制，為自然生態(tài)保護與修復(fù)提供了制度保障。

　　山水林田湖草沙工程謀劃的4個研究鏈條

　　在學(xué)習(xí)山水工程有關(guān)文件精神后，筆者結(jié)合多個試點工作體會，建議在編制實施方案時，側(cè)重于技術(shù)鏈條、目標鏈條、尺度鏈條和資金鏈條的研究。

　?。ㄒ唬┘夹g(shù)鏈條。按照問題診斷—原因剖析—目標設(shè)定—工程謀劃—績效評價—運維管護的研究鏈條，提出從源頭上系統(tǒng)治理的實施方案。問題診斷和原因剖析上，要追根溯源、診斷病因、找準病根，分類施策、系統(tǒng)治療。目標設(shè)定要堅持問題導(dǎo)向和功能導(dǎo)向相結(jié)合，突出生態(tài)主導(dǎo)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。工程謀劃應(yīng)圍繞生態(tài)主導(dǎo)功能和突出問題，因地制宜采取嚴格保護、自然恢復(fù)、輔助再生、生態(tài)重建、環(huán)境治理5類措施。績效評價應(yīng)根據(jù)工程目標和措施，定量和定性相結(jié)合確定績效目標。提出各類工程竣工驗收后的運維制度，建立長效機制，鞏固生態(tài)成效。

　?。ǘ┠繕随湕l。按照總體目標—年度目標—績效目標—項目成效的研究鏈條，提出實施方案的主要目標?？傮w目標可分為近期目標和遠期目標，由年度目標匯總構(gòu)成。年度目標需根據(jù)年度計劃來合理設(shè)定，其核心指標為年度績效目標。年度績效目標由工程年度預(yù)期成效匯總?cè)〉?。項目成效由修?fù)單元中不同子項目生態(tài)成效構(gòu)成。

　?。ㄈ┏叨孺湕l。按照景觀尺度—系統(tǒng)尺度—場地尺度的研究鏈條，提出實施方案的總體布局、修復(fù)單元和實施范圍?？傮w布局需契合景觀尺度的生態(tài)主導(dǎo)功能，聚焦生態(tài)修復(fù)核心區(qū)，側(cè)重于生態(tài)格局優(yōu)化、生態(tài)廊道連通性打通、受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等，筑牢區(qū)域生態(tài)安全屏障。系統(tǒng)尺度對應(yīng)修復(fù)單元，是項目謀劃的實施區(qū)域，若干個有機聯(lián)系的修復(fù)單元，組成工程總體布局的一個部分，再由多個部分共同構(gòu)成總體布局。場地尺度是子項目謀劃的實施范圍，若干個子項目組成工程的一個項目。其中，修復(fù)單元的劃定和命名，需統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)的主導(dǎo)功能、突出問題、流域邊界和行政區(qū)劃等因素而確定，而修復(fù)單元的名稱也可為山水工程項目命名提供參考。

　?。ㄋ模┵Y金鏈條。按照中央資金—地方配套—社會資本—公眾參與的研究鏈條，提出實施方案的資金概算和籌措方式。在中央資金方面，建議涵蓋擬申請山水資金、其他生態(tài)資金、污染防治資金、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。擬申請山水資金中，建議在謀劃生態(tài)修復(fù)類項目的同時，加強生態(tài)保護類項目設(shè)計，如保護地能力建設(shè)、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、紅線勘界定標等，便于落實保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則。其他生態(tài)資金包括天保工程、退耕還林還草、草原獎補等資金，側(cè)重于配合山水工程實施，整合相關(guān)資金，提高資金使用效益。污染防治工程資金包括水污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治、水系連通等資金。在地方配套方面，鼓勵設(shè)立省級生態(tài)保護修復(fù)專項資金，同時，省市縣三級政府也應(yīng)加大本級財政的相關(guān)生態(tài)保護修復(fù)預(yù)算安排力度，落實好國家已出臺的綠色金融等扶持政策。在社會資本參與方面，鼓勵通過EPC模式、BOT模式、PPP模式，調(diào)動社會資本參與積極性。在公眾參與方面，鼓勵山水工程擬實施地區(qū)，優(yōu)先招募本地勞動力參與工程建設(shè)和管護，發(fā)揮好公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　有關(guān)建議

　　針對以往生態(tài)工程行業(yè)標準體現(xiàn)生態(tài)理念不足、治理主體單一等問題，為加強實施方案的制度頂層設(shè)計，建議：

　　第一，加強本轄區(qū)行業(yè)技術(shù)標準或規(guī)范制修訂。通過山水工程的實施，圍繞河道整治“白化、渠化、硬化”等問題，制修訂一批符合本地實際、突出生態(tài)理念的河道整治、礦山整治修復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、污水資源循環(huán)利用等行業(yè)技術(shù)標準或規(guī)范。

　　第二，提出多元化投入和建管模式創(chuàng)新措施。通過制定自然資源產(chǎn)權(quán)激勵政策，探索利用市場化方式，為社會資本投入生態(tài)保護修復(fù)增加動力、激發(fā)活力、釋放潛力；通過整縣推進、行業(yè)打包、以城帶鄉(xiāng)等方式，創(chuàng)新環(huán)境治理投融資方式，撬動社會資本參與。通過加強宣傳教育，提高公眾生態(tài)環(huán)境意識，設(shè)置水管員、管護員等崗位，引導(dǎo)環(huán)保公益組織等措施，示范帶動公眾參與。

　　第三，完善生態(tài)保護與修復(fù)體制機制。通過山水工程的實施，加快推動地方生態(tài)保護修復(fù)領(lǐng)域體制改革，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立市場化多元化生態(tài)保護補償機制，推進碳排放權(quán)等交易市場建設(shè)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。

　　第四，探索富有地域特色的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。通過山水工程實施，憑借生態(tài)、旅游、文化等資源優(yōu)勢，加快推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，打造國內(nèi)著名旅游目的地和綠色農(nóng)畜產(chǎn)品示范區(qū)，進一步鞏固脫貧攻堅成果。把加強流域生態(tài)環(huán)境保護與推進能源革命、推動形成綠色生產(chǎn)生活方式、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展統(tǒng)籌起來，堅持治山、治水、治氣、治城一體推進。大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，不斷提高農(nóng)民群眾的幸福感和獲得感。

　　作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院