阜陽(yáng)慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
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這項(xiàng)研究是由來(lái)自美國(guó)麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國(guó)海軍研究實(shí)驗(yàn)室
“主體變更”對(duì) 環(huán)評(píng)審批有何影響？
來(lái)源:中國(guó)環(huán)境報(bào)
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作者:陳國(guó)強(qiáng)
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發(fā)布時(shí)間: 2021-03-24
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◆陳國(guó)強(qiáng)
筆者多年來(lái)一直從事環(huán)境法律實(shí)務(wù)工作，深刻感受到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批中部分基層管理部門忽視環(huán)評(píng)審批的行政許可特性，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中產(chǎn)生一些不必要的爭(zhēng)議。如常有生態(tài)環(huán)境主管部門或企業(yè)向筆者咨詢，如果建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)完成后，運(yùn)營(yíng)主體發(fā)生了變更或者項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，是否需要重新辦理環(huán)評(píng)審批？
為厘清主體變更對(duì)于環(huán)評(píng)審批的影響，筆者特撰文探討如下。本文中環(huán)評(píng)審批僅指“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書/表的行政審批”，下文不再贅述。
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關(guān)于環(huán)評(píng)審批相關(guān)期限問(wèn)題
何時(shí)需要取得環(huán)評(píng)審批？
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。”由此可見，環(huán)評(píng)審批是建設(shè)項(xiàng)目在開工建設(shè)前必須取得的行政許可。這是何時(shí)應(yīng)當(dāng)取得環(huán)評(píng)審批的問(wèn)題。
環(huán)評(píng)審批的行政許可效力何時(shí)終止？
建設(shè)項(xiàng)目依法完成竣工環(huán)保驗(yàn)收后，作為行政許可的環(huán)評(píng)審批處于何種法律狀態(tài)？或者再直白點(diǎn)說(shuō)，后續(xù)行政許可內(nèi)容發(fā)生變化是否還需依法辦理許可變更手續(xù)？
筆者認(rèn)為，環(huán)評(píng)審批作為一類建設(shè)許可，是建設(shè)單位從事項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)所應(yīng)該依法取得的行政許可。某建設(shè)項(xiàng)目完成竣工環(huán)保驗(yàn)收后，建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)行為已經(jīng)完成，行政相對(duì)人不再需要持續(xù)持有這一項(xiàng)目的建設(shè)許可，環(huán)評(píng)審批作為行政許可的法律效力至此終結(jié)。
建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，在發(fā)生一些產(chǎn)權(quán)變更時(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為需要辦理環(huán)評(píng)審批的主體變更。這其實(shí)是沒(méi)有對(duì)作為建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)許可的環(huán)評(píng)審批與作為生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)許可的排污許可之間的差異進(jìn)行區(qū)分。
簡(jiǎn)單舉一個(gè)例子，某個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目開工建設(shè)之前已取得環(huán)評(píng)審批，項(xiàng)目完工后房地產(chǎn)開發(fā)商實(shí)施房屋銷售行為，是否還需要為每一戶重新辦理環(huán)評(píng)審批變更手續(xù)？答案顯而易見。因此，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收完成后，這一項(xiàng)目與環(huán)評(píng)審批相關(guān)的義務(wù)也自然終結(jié)。
驗(yàn)收后發(fā)生一些變動(dòng)是否需要認(rèn)定發(fā)生重大變動(dòng)？
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條第一款規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！?/span>
對(duì)于建設(shè)過(guò)程中發(fā)生重大變動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目需要重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件，目前理論與實(shí)務(wù)界均無(wú)爭(zhēng)議。但是，對(duì)于竣工環(huán)保驗(yàn)收完成后發(fā)生的一些變動(dòng)，如符合重大變動(dòng)的相關(guān)要素標(biāo)準(zhǔn)，是否也屬于重大變動(dòng)的范疇？各方觀點(diǎn)不一。筆者的答案是否定的，主要理由如下：
一是《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦〔2015〕52號(hào)）已明確：“屬于重大變動(dòng)的應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，不屬于重大變動(dòng)的納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理?！边@段話表明，在竣工環(huán)保驗(yàn)收之前才需要判定建設(shè)項(xiàng)目是否發(fā)生重大變動(dòng)。
二是根據(jù)前文論述，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目完成竣工環(huán)保驗(yàn)收后，環(huán)評(píng)審批的行政許可效力已經(jīng)終止。后續(xù)發(fā)生的一些變動(dòng)，被認(rèn)定為屬于新建設(shè)項(xiàng)目的，應(yīng)該依法辦理相關(guān)審批手續(xù)。如新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目和技改項(xiàng)目都可以直接依法重新辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)，若此時(shí)再同時(shí)適用重大變動(dòng)條款，則會(huì)導(dǎo)致法律適用的混亂。當(dāng)然，依法不需要辦理環(huán)評(píng)審批的，也可以通過(guò)環(huán)評(píng)備案程序或者排污許可變更手續(xù)等予以管理。
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關(guān)于環(huán)評(píng)審批的主體問(wèn)題
誰(shuí)需要依法取得環(huán)評(píng)審批？
《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！币虼耍姓S可是明確授予某一具體主體的，也就是行政許可應(yīng)有明確的被許可人。那么建設(shè)項(xiàng)目中，誰(shuí)需要依法取得環(huán)評(píng)審批呢？特別在一些PPP項(xiàng)目、BOT項(xiàng)目、代建項(xiàng)目、EPC項(xiàng)目中由于投資、建設(shè)、資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)。
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十二條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，由建設(shè)單位按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定報(bào)有審批權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門審批。”由此可見，建設(shè)單位需要依法取得建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保審批行政許可。
建設(shè)單位變更是否需要辦理行政許可變更手續(xù)？
從前文論述來(lái)看，環(huán)評(píng)審批更多關(guān)注的是建設(shè)項(xiàng)目本身對(duì)環(huán)境的影響，如果發(fā)生“重大變動(dòng)”，則需要重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，更明確地說(shuō)，就是需要重新修改環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件再提交審批。
但是，如建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中建設(shè)單位發(fā)生變更，是否需要重新辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)？有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)取得環(huán)評(píng)審批，在未發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)，僅建設(shè)單位變更不需要重新辦理審批手續(xù)。
當(dāng)然，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目未發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)，不需要重新修改環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。但是，環(huán)評(píng)審批除受《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)限外，還應(yīng)遵守《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。
行政許可，是指行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予被許可人從事特定活動(dòng)的行政行為。行政許可的要件應(yīng)包括：誰(shuí)有權(quán)實(shí)施特定活動(dòng)，以及實(shí)施何種特定活動(dòng)兩部分內(nèi)容。當(dāng)建設(shè)單位發(fā)生變更時(shí)，作為行政許可的環(huán)評(píng)審批的被許可人也發(fā)生了變更，亦需要辦理行政許可的主體變更手續(xù)。
《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”第四十九條規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)?！?/span>
由此可見，建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中發(fā)生建設(shè)單位變更的情形時(shí)，新建設(shè)單位應(yīng)依法取得環(huán)評(píng)審批。因?yàn)?，生態(tài)環(huán)境主管部門已經(jīng)將這一建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批行政許可授予原建設(shè)單位，其依法不得擅自改變被許可人。但需要特別注意的是，生態(tài)環(huán)境主管部門在辦理環(huán)評(píng)審批行政許可變更時(shí)，應(yīng)根據(jù)原建設(shè)單位的申請(qǐng)予以辦理。同時(shí)，若僅建設(shè)單位發(fā)生變化而建設(shè)項(xiàng)目并未發(fā)生重大變動(dòng)，則在進(jìn)行許可變更批復(fù)時(shí)不需要新的建設(shè)單位重新編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。
綜上，建設(shè)主體/運(yùn)營(yíng)主體變更發(fā)生的階段對(duì)于判斷是否需要重新辦理環(huán)評(píng)審批具有直接影響。如相關(guān)變更發(fā)生在項(xiàng)目建設(shè)階段，則需要依法辦理建設(shè)主體的行政許可變更手續(xù)；如相關(guān)變更發(fā)生在建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收完成后，因環(huán)評(píng)審批行政許可的效力已終止，相關(guān)單位無(wú)需重新辦理這一建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批手續(xù)。
作者系浙江京衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、浙江省律協(xié)環(huán)資委主任
筆者多年來(lái)一直從事環(huán)境法律實(shí)務(wù)工作，深刻感受到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批中部分基層管理部門忽視環(huán)評(píng)審批的行政許可特性，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中產(chǎn)生一些不必要的爭(zhēng)議。如常有生態(tài)環(huán)境主管部門或企業(yè)向筆者咨詢，如果建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)完成后，運(yùn)營(yíng)主體發(fā)生了變更或者項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，是否需要重新辦理環(huán)評(píng)審批？
為厘清主體變更對(duì)于環(huán)評(píng)審批的影響，筆者特撰文探討如下。本文中環(huán)評(píng)審批僅指“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書/表的行政審批”，下文不再贅述。
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關(guān)于環(huán)評(píng)審批相關(guān)期限問(wèn)題
何時(shí)需要取得環(huán)評(píng)審批？
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。”由此可見，環(huán)評(píng)審批是建設(shè)項(xiàng)目在開工建設(shè)前必須取得的行政許可。這是何時(shí)應(yīng)當(dāng)取得環(huán)評(píng)審批的問(wèn)題。
環(huán)評(píng)審批的行政許可效力何時(shí)終止？
建設(shè)項(xiàng)目依法完成竣工環(huán)保驗(yàn)收后，作為行政許可的環(huán)評(píng)審批處于何種法律狀態(tài)？或者再直白點(diǎn)說(shuō)，后續(xù)行政許可內(nèi)容發(fā)生變化是否還需依法辦理許可變更手續(xù)？
筆者認(rèn)為，環(huán)評(píng)審批作為一類建設(shè)許可，是建設(shè)單位從事項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)所應(yīng)該依法取得的行政許可。某建設(shè)項(xiàng)目完成竣工環(huán)保驗(yàn)收后，建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)行為已經(jīng)完成，行政相對(duì)人不再需要持續(xù)持有這一項(xiàng)目的建設(shè)許可，環(huán)評(píng)審批作為行政許可的法律效力至此終結(jié)。
建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，在發(fā)生一些產(chǎn)權(quán)變更時(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為需要辦理環(huán)評(píng)審批的主體變更。這其實(shí)是沒(méi)有對(duì)作為建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)許可的環(huán)評(píng)審批與作為生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)許可的排污許可之間的差異進(jìn)行區(qū)分。
簡(jiǎn)單舉一個(gè)例子，某個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目開工建設(shè)之前已取得環(huán)評(píng)審批，項(xiàng)目完工后房地產(chǎn)開發(fā)商實(shí)施房屋銷售行為，是否還需要為每一戶重新辦理環(huán)評(píng)審批變更手續(xù)？答案顯而易見。因此，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收完成后，這一項(xiàng)目與環(huán)評(píng)審批相關(guān)的義務(wù)也自然終結(jié)。
驗(yàn)收后發(fā)生一些變動(dòng)是否需要認(rèn)定發(fā)生重大變動(dòng)？
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條第一款規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！?/span>
對(duì)于建設(shè)過(guò)程中發(fā)生重大變動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目需要重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件，目前理論與實(shí)務(wù)界均無(wú)爭(zhēng)議。但是，對(duì)于竣工環(huán)保驗(yàn)收完成后發(fā)生的一些變動(dòng)，如符合重大變動(dòng)的相關(guān)要素標(biāo)準(zhǔn)，是否也屬于重大變動(dòng)的范疇？各方觀點(diǎn)不一。筆者的答案是否定的，主要理由如下：
一是《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦〔2015〕52號(hào)）已明確：“屬于重大變動(dòng)的應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，不屬于重大變動(dòng)的納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理?！边@段話表明，在竣工環(huán)保驗(yàn)收之前才需要判定建設(shè)項(xiàng)目是否發(fā)生重大變動(dòng)。
二是根據(jù)前文論述，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目完成竣工環(huán)保驗(yàn)收后，環(huán)評(píng)審批的行政許可效力已經(jīng)終止。后續(xù)發(fā)生的一些變動(dòng)，被認(rèn)定為屬于新建設(shè)項(xiàng)目的，應(yīng)該依法辦理相關(guān)審批手續(xù)。如新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目和技改項(xiàng)目都可以直接依法重新辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)，若此時(shí)再同時(shí)適用重大變動(dòng)條款，則會(huì)導(dǎo)致法律適用的混亂。當(dāng)然，依法不需要辦理環(huán)評(píng)審批的，也可以通過(guò)環(huán)評(píng)備案程序或者排污許可變更手續(xù)等予以管理。
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關(guān)于環(huán)評(píng)審批的主體問(wèn)題
誰(shuí)需要依法取得環(huán)評(píng)審批？
《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！币虼耍姓S可是明確授予某一具體主體的，也就是行政許可應(yīng)有明確的被許可人。那么建設(shè)項(xiàng)目中，誰(shuí)需要依法取得環(huán)評(píng)審批呢？特別在一些PPP項(xiàng)目、BOT項(xiàng)目、代建項(xiàng)目、EPC項(xiàng)目中由于投資、建設(shè)、資產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)。
《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十二條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，由建設(shè)單位按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定報(bào)有審批權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門審批。”由此可見，建設(shè)單位需要依法取得建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保審批行政許可。
建設(shè)單位變更是否需要辦理行政許可變更手續(xù)？
從前文論述來(lái)看，環(huán)評(píng)審批更多關(guān)注的是建設(shè)項(xiàng)目本身對(duì)環(huán)境的影響，如果發(fā)生“重大變動(dòng)”，則需要重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，更明確地說(shuō)，就是需要重新修改環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件再提交審批。
但是，如建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中建設(shè)單位發(fā)生變更，是否需要重新辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)？有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)取得環(huán)評(píng)審批，在未發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)，僅建設(shè)單位變更不需要重新辦理審批手續(xù)。
當(dāng)然，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目未發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)，不需要重新修改環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。但是，環(huán)評(píng)審批除受《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)限外，還應(yīng)遵守《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。
行政許可，是指行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予被許可人從事特定活動(dòng)的行政行為。行政許可的要件應(yīng)包括：誰(shuí)有權(quán)實(shí)施特定活動(dòng)，以及實(shí)施何種特定活動(dòng)兩部分內(nèi)容。當(dāng)建設(shè)單位發(fā)生變更時(shí)，作為行政許可的環(huán)評(píng)審批的被許可人也發(fā)生了變更，亦需要辦理行政許可的主體變更手續(xù)。
《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”第四十九條規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)?！?/span>
由此可見，建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中發(fā)生建設(shè)單位變更的情形時(shí)，新建設(shè)單位應(yīng)依法取得環(huán)評(píng)審批。因?yàn)?，生態(tài)環(huán)境主管部門已經(jīng)將這一建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批行政許可授予原建設(shè)單位，其依法不得擅自改變被許可人。但需要特別注意的是，生態(tài)環(huán)境主管部門在辦理環(huán)評(píng)審批行政許可變更時(shí)，應(yīng)根據(jù)原建設(shè)單位的申請(qǐng)予以辦理。同時(shí)，若僅建設(shè)單位發(fā)生變化而建設(shè)項(xiàng)目并未發(fā)生重大變動(dòng)，則在進(jìn)行許可變更批復(fù)時(shí)不需要新的建設(shè)單位重新編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。
綜上，建設(shè)主體/運(yùn)營(yíng)主體變更發(fā)生的階段對(duì)于判斷是否需要重新辦理環(huán)評(píng)審批具有直接影響。如相關(guān)變更發(fā)生在項(xiàng)目建設(shè)階段，則需要依法辦理建設(shè)主體的行政許可變更手續(xù)；如相關(guān)變更發(fā)生在建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收完成后，因環(huán)評(píng)審批行政許可的效力已終止，相關(guān)單位無(wú)需重新辦理這一建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批手續(xù)。
作者系浙江京衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、浙江省律協(xié)環(huán)資委主任
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