阜陽慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
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這項(xiàng)研究是由來自美國麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國海軍研究實(shí)驗(yàn)室
新行政處罰法對環(huán)境執(zhí)法期限有哪些影響？
來源:中國環(huán)境報(bào)
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作者:曹曉凡
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發(fā)布時(shí)間: 2021-05-06
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注意及時(shí)更新行政處罰程序規(guī)程，避免因期限等導(dǎo)致的行政行為違法
新《行政處罰法》（以下簡稱新法）關(guān)于期限、期間的規(guī)定有多處改變，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員一定要注意到這些變化，在新法2021年7月15日生效后，及時(shí)更新行政處罰程序規(guī)程，在不違背法定程序和維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的原則下，注意避免在辦案過程中因期限、期間等程序問題導(dǎo)致具體行政行為違法。
影響一
如何判斷處罰時(shí)效延長至5年？
新法第三十六條第一款規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。其中，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，處罰的時(shí)效延長至五年。
行政處罰法修改過程中，曾將處罰時(shí)效延長的情形限定為：“對生態(tài)環(huán)境、食品藥品等涉及人民群眾生命健康安全領(lǐng)域中的違法行為”。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域存在不少涉及公民生命健康安全且有危害后果的行為。
生態(tài)環(huán)境違法行為需要同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是涉及公民生命健康安全；二是有危害后果。
此處修改對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的影響是，如何判斷處罰時(shí)效延長至五年的違法行為是否同時(shí)滿足上述兩個(gè)前提條件。應(yīng)當(dāng)立案處罰的違法行為沒有立案處罰，存在不作為的問題；對超過時(shí)效不應(yīng)再給予處罰的違法行為實(shí)施處罰，也是錯(cuò)誤的。
影響二
注意90日與3個(gè)月，避免超期辦案
新法第六十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/span>
而《環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起的3個(gè)月內(nèi)作出處理決定。案件辦理過程中聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達(dá)等時(shí)間不計(jì)入期限。”
雖然90日與3個(gè)月并不等同，不過新法此處新增的規(guī)定并不會對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因?yàn)榘凑招路ǖ诹畻l規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。但是，隨著辦案期限成為新法的明確程序要求，超期辦案是否會在行政復(fù)議或者行政訴訟中更多地作為判定屬于“違反法定程序”的理由，應(yīng)引起重視。新法生效后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法應(yīng)盡量避免超期辦案。
影響三
申請聽證期限從3日改為5日
新法第六十四條規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后五日內(nèi)提出。聽證期限從修改前規(guī)定的三日延長至五日，體現(xiàn)了對當(dāng)事人權(quán)益更充分的維護(hù)。
原環(huán)境保護(hù)部于2010年印發(fā)的《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》（環(huán)辦〔2010〕174號）第十八條規(guī)定：“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在收到《行政處罰聽證告知書》之日起3日內(nèi)，向擬作出行政處罰決定的環(huán)境保護(hù)主管部門提出書面申請。當(dāng)事人未如期提出書面申請的，環(huán)境保護(hù)主管部門不再組織聽證。以郵寄方式提出申請的，以寄出的郵戳日期為申請日期。因不可抗力或者其他特殊情況不能在規(guī)定期限內(nèi)提出聽證申請的，當(dāng)事人可以在障礙消除的3日內(nèi)提出聽證申請?！?/span>
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員應(yīng)注意，2021年7月15日后，應(yīng)執(zhí)行新法的規(guī)定?！缎姓幜P聽證告知書》中的相應(yīng)內(nèi)容應(yīng)改為將“根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第六十四條的規(guī)定，對上述擬作出的（符合聽證條件的行政處罰種類和幅度），你（單位）有要求舉行聽證的權(quán)利。你（單位）如果要求聽證，可以在收到本告知書之日起5日內(nèi)向我（廳）局提出舉行聽證的要求；逾期未提出聽證申請的，視為你（單位）放棄聽證權(quán)利?！?/span>
影響四
申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限
新法第七十二條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣、依法處理或者將凍結(jié)的存款、匯款劃撥抵繳罰款；（三）根據(jù)法律規(guī)定，采取其他行政強(qiáng)制執(zhí)行方式；（四）依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計(jì)算?！?/span>
按照《行政強(qiáng)制法》第五十三條的規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照《行政強(qiáng)制法》第五章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其中，法定期限，指的是法律規(guī)定的當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的期限；三個(gè)月的期間在法律性質(zhì)上應(yīng)為除斥期間，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在一個(gè)不變的期間向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，沒有中止、中斷之說。
沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人申請或提起行政救濟(jì)期間屆滿之日的次日算起。
如果某公司因?yàn)檫`反《大氣污染防治法》于2021年4月30日收到行政處罰決定書，其向人民法院提起行政訴訟的6個(gè)月期限應(yīng)從5月1日至10月31日計(jì)算。若其在該期間內(nèi)沒有提起行政訴訟，則行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期間應(yīng)當(dāng)從11月1日起算，至2022年1月31日。
另外，按照《行政強(qiáng)制法》第五十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對象是不動產(chǎn)的，向不動產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。
這里面有一個(gè)問題，就是這里的“十日”期限與催告書中所列的“履行期限”之間的關(guān)系。這里的“十日”可以理解為就是催告書中所列的“履行期限”，也就是說催告書中所列的履行期限不應(yīng)超過十日。至于期限如何計(jì)算，可以在行政復(fù)議或者行政訴訟期限屆滿之日的前十日向當(dāng)事人發(fā)出催告書，如果當(dāng)事人在此十日內(nèi)不履行義務(wù)，又趕上當(dāng)事人申請救濟(jì)的期限屆滿，則行政機(jī)關(guān)即可從屆滿之日起向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。
當(dāng)然行政機(jī)關(guān)也可以在當(dāng)事人申請行政救濟(jì)的期限屆滿后向當(dāng)事人發(fā)出催告書，如果這樣，則只能是在催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的情況下，行政機(jī)關(guān)方可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。
按照新法第七十二條第二款的規(guī)定，如果是行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，期限的起算點(diǎn)是“暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日”。
影響五
撤回行政處罰決定信息的期限
依據(jù)《政府信息公開條例》第二十條第六項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本條例第十九條的規(guī)定，主動公開實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制的依據(jù)、條件、程序以及本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會影響的行政處罰決定。
新法第四十八條第一款規(guī)定，具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。這是延續(xù)了《政府信息公開條例》的規(guī)定，再次確認(rèn)公開范圍，進(jìn)一步從法律層面對行政處罰公開進(jìn)行規(guī)范和強(qiáng)化。
新法第四十八條第二款規(guī)定，公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。此規(guī)定屬于新增規(guī)定。
影響六
工作日、節(jié)假日、自然日
新法第八十五條規(guī)定，本法中“二日”“三日”“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。舊《行政處罰法》無相關(guān)規(guī)定。
《環(huán)境行政處罰辦法》第七十九條規(guī)定：“本辦法有關(guān)期間的規(guī)定，除注明工作日（不包含節(jié)假日）外，其他期間按自然日計(jì)算。期間開始之日，不計(jì)算在內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。期間不包括在途時(shí)間，行政處罰文書在期滿前交郵的，視為在有效期內(nèi)?！?/span>
影響七
其他期間、期限未改變
新法第五十四條第二款新增規(guī)定，符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。
《環(huán)境行政處罰辦法》關(guān)于立案期限的規(guī)定繼續(xù)有效。根據(jù)該辦法第二十二條第一款的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門對涉嫌違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和規(guī)章的違法行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，并在7個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案。
關(guān)于緊急案件先行調(diào)查取證，《環(huán)境行政處罰辦法》第二十四條規(guī)定，對需要立即查處的環(huán)境違法行為，可以先行調(diào)查取證，并在7個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案和補(bǔ)辦立案手續(xù)。
另外，新法第五十六條、第六十一條第一款、第六十四條第二項(xiàng)、第六十七條第三款、第七十一條關(guān)于期間、期限的規(guī)定與舊《行政處罰法》相比，未作改變。
影響一
如何判斷處罰時(shí)效延長至5年？
新法第三十六條第一款規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。其中，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，處罰的時(shí)效延長至五年。
行政處罰法修改過程中，曾將處罰時(shí)效延長的情形限定為：“對生態(tài)環(huán)境、食品藥品等涉及人民群眾生命健康安全領(lǐng)域中的違法行為”。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域存在不少涉及公民生命健康安全且有危害后果的行為。
生態(tài)環(huán)境違法行為需要同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是涉及公民生命健康安全；二是有危害后果。
此處修改對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的影響是，如何判斷處罰時(shí)效延長至五年的違法行為是否同時(shí)滿足上述兩個(gè)前提條件。應(yīng)當(dāng)立案處罰的違法行為沒有立案處罰，存在不作為的問題；對超過時(shí)效不應(yīng)再給予處罰的違法行為實(shí)施處罰，也是錯(cuò)誤的。
影響二
注意90日與3個(gè)月，避免超期辦案
新法第六十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/span>
而《環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起的3個(gè)月內(nèi)作出處理決定。案件辦理過程中聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達(dá)等時(shí)間不計(jì)入期限。”
雖然90日與3個(gè)月并不等同，不過新法此處新增的規(guī)定并不會對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因?yàn)榘凑招路ǖ诹畻l規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。但是，隨著辦案期限成為新法的明確程序要求，超期辦案是否會在行政復(fù)議或者行政訴訟中更多地作為判定屬于“違反法定程序”的理由，應(yīng)引起重視。新法生效后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法應(yīng)盡量避免超期辦案。
影響三
申請聽證期限從3日改為5日
新法第六十四條規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后五日內(nèi)提出。聽證期限從修改前規(guī)定的三日延長至五日，體現(xiàn)了對當(dāng)事人權(quán)益更充分的維護(hù)。
原環(huán)境保護(hù)部于2010年印發(fā)的《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》（環(huán)辦〔2010〕174號）第十八條規(guī)定：“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在收到《行政處罰聽證告知書》之日起3日內(nèi)，向擬作出行政處罰決定的環(huán)境保護(hù)主管部門提出書面申請。當(dāng)事人未如期提出書面申請的，環(huán)境保護(hù)主管部門不再組織聽證。以郵寄方式提出申請的，以寄出的郵戳日期為申請日期。因不可抗力或者其他特殊情況不能在規(guī)定期限內(nèi)提出聽證申請的，當(dāng)事人可以在障礙消除的3日內(nèi)提出聽證申請?！?/span>
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員應(yīng)注意，2021年7月15日后，應(yīng)執(zhí)行新法的規(guī)定?！缎姓幜P聽證告知書》中的相應(yīng)內(nèi)容應(yīng)改為將“根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第六十四條的規(guī)定，對上述擬作出的（符合聽證條件的行政處罰種類和幅度），你（單位）有要求舉行聽證的權(quán)利。你（單位）如果要求聽證，可以在收到本告知書之日起5日內(nèi)向我（廳）局提出舉行聽證的要求；逾期未提出聽證申請的，視為你（單位）放棄聽證權(quán)利?！?/span>
影響四
申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限
新法第七十二條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣、依法處理或者將凍結(jié)的存款、匯款劃撥抵繳罰款；（三）根據(jù)法律規(guī)定，采取其他行政強(qiáng)制執(zhí)行方式；（四）依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計(jì)算?！?/span>
按照《行政強(qiáng)制法》第五十三條的規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照《行政強(qiáng)制法》第五章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其中，法定期限，指的是法律規(guī)定的當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的期限；三個(gè)月的期間在法律性質(zhì)上應(yīng)為除斥期間，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在一個(gè)不變的期間向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，沒有中止、中斷之說。
沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人申請或提起行政救濟(jì)期間屆滿之日的次日算起。
如果某公司因?yàn)檫`反《大氣污染防治法》于2021年4月30日收到行政處罰決定書，其向人民法院提起行政訴訟的6個(gè)月期限應(yīng)從5月1日至10月31日計(jì)算。若其在該期間內(nèi)沒有提起行政訴訟，則行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期間應(yīng)當(dāng)從11月1日起算，至2022年1月31日。
另外，按照《行政強(qiáng)制法》第五十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對象是不動產(chǎn)的，向不動產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。
這里面有一個(gè)問題，就是這里的“十日”期限與催告書中所列的“履行期限”之間的關(guān)系。這里的“十日”可以理解為就是催告書中所列的“履行期限”，也就是說催告書中所列的履行期限不應(yīng)超過十日。至于期限如何計(jì)算，可以在行政復(fù)議或者行政訴訟期限屆滿之日的前十日向當(dāng)事人發(fā)出催告書，如果當(dāng)事人在此十日內(nèi)不履行義務(wù)，又趕上當(dāng)事人申請救濟(jì)的期限屆滿，則行政機(jī)關(guān)即可從屆滿之日起向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。
當(dāng)然行政機(jī)關(guān)也可以在當(dāng)事人申請行政救濟(jì)的期限屆滿后向當(dāng)事人發(fā)出催告書，如果這樣，則只能是在催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的情況下，行政機(jī)關(guān)方可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。
按照新法第七十二條第二款的規(guī)定，如果是行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，期限的起算點(diǎn)是“暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日”。
影響五
撤回行政處罰決定信息的期限
依據(jù)《政府信息公開條例》第二十條第六項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本條例第十九條的規(guī)定，主動公開實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制的依據(jù)、條件、程序以及本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會影響的行政處罰決定。
新法第四十八條第一款規(guī)定，具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。這是延續(xù)了《政府信息公開條例》的規(guī)定，再次確認(rèn)公開范圍，進(jìn)一步從法律層面對行政處罰公開進(jìn)行規(guī)范和強(qiáng)化。
新法第四十八條第二款規(guī)定，公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。此規(guī)定屬于新增規(guī)定。
影響六
工作日、節(jié)假日、自然日
新法第八十五條規(guī)定，本法中“二日”“三日”“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。舊《行政處罰法》無相關(guān)規(guī)定。
《環(huán)境行政處罰辦法》第七十九條規(guī)定：“本辦法有關(guān)期間的規(guī)定，除注明工作日（不包含節(jié)假日）外，其他期間按自然日計(jì)算。期間開始之日，不計(jì)算在內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。期間不包括在途時(shí)間，行政處罰文書在期滿前交郵的，視為在有效期內(nèi)?！?/span>
影響七
其他期間、期限未改變
新法第五十四條第二款新增規(guī)定，符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。
《環(huán)境行政處罰辦法》關(guān)于立案期限的規(guī)定繼續(xù)有效。根據(jù)該辦法第二十二條第一款的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門對涉嫌違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和規(guī)章的違法行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，并在7個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案。
關(guān)于緊急案件先行調(diào)查取證，《環(huán)境行政處罰辦法》第二十四條規(guī)定，對需要立即查處的環(huán)境違法行為，可以先行調(diào)查取證，并在7個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案和補(bǔ)辦立案手續(xù)。
另外，新法第五十六條、第六十一條第一款、第六十四條第二項(xiàng)、第六十七條第三款、第七十一條關(guān)于期間、期限的規(guī)定與舊《行政處罰法》相比，未作改變。
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